【政府退場，金融進場：服貿對老人長照的影響】Part1

作者：王品  演講稿（2014.03.26 街頭民主教室 )
台北大學社會工作學系助理教授

政府退場，金融進場：服貿對老人長照的影響

我想用兩個問題來談服貿協議對台灣的老人長期照顧會發生什麼影響。第一個問題是：服貿開放第一波，為什麼是「醫療」與「老人及身心障礙照顧」最先被出賣？第二個問題是：服貿引進的一股資金海嘯，瞬間灌入台灣的長期照顧，將會發生什麼後果？

　　第一個問題：服貿開放第一波，為什麼是「醫療」與「老人及身心障礙照顧」最先被出賣？ 先從「海峽兩岸服務貿易協議」與台灣老人長期照顧的關聯講起。服貿協議「特定承諾表」（市場開放清單）上有12項（實質上是10項）開放部門：(1)商業服務業，(2)通訊服務業，(3)營造及相關工程服務業，(4)配銷服務業，(6)環境服務業，(8)健康及社會服務業，(9)觀光及旅遊服務業，(10)娛樂、文化及運動服務業(視聽服務業除外)、(11)運輸服務業，(12)其他。

　　其中最顯眼的是第八項「健康與社會服務業」，協議的內容是允許大陸服務提供者，與台灣服務提供者，以合資／合夥形式來台設立並營運三種服務：醫療服務、老人福利機構、與身心障礙福利機構。

「社會福利」變「社會服務」？ 

　　醫療、老人、與身心障礙，這三種服務在我們台灣社會會說是「社會福利」，而不是「社會服務」，表示他們不只是一般服務業，而是福利服務。因為他們的本質是與人的生老病死密切相關，不管是有錢人或沒錢人，誰都需要、誰都少不了。所以醫療、老年照顧、與身心障礙照顧這樣的服務，不屬於「可買可不買」的奢侈品，而是人人都需要的「人生必需品」，因此應該是「非賣品」。為什麼人生必需品、人生非賣品有一天會突然出現在我國的貿易「出賣」清單上？

一個黑箱，後面是一串黑箱

　　今天服貿會偷偷摸摸把「老人及身心障礙福利機構」這樣的長照服務端上桌，成為第一波兩岸投資營利項目，反映出來的問題絕對不只是服貿這一個黑箱，而是後面早就有一系列的「政府出賣長照」黑箱，逐步運作出來。我今天就是要向大家報告這一系列的黑箱，並且說明，因為在我國長照政策制定過程中發生這一系列的黑箱作業，所以我們喪失了對政府的信任。

　　「老人及身心障礙者福利機構」這樣的長期照顧服務，與「醫療」這樣的急性健康照顧服務，會被政府納入服貿第一波市場開放清單，其實一點都不令人意外。因為這兩項服務的「買單者」已經是、或未來將會是台灣的「社會保險」。

　　台灣「醫療服務」的買單者不是看病的人，是「全民健康保險」，而「老人福利機構」很可能在不久的將來也會由新開辦的「全民長照保險」買單，而不是住在養老院的人。以台灣的健保為例，在社會保險支付架構下，醫療院所提供服務後的收款對象是健保局，財源來自全民（全體納保者），個別病人很容易有個錯覺，覺得這個服務是免費的。

　　我們已經看到，台灣自從有了「全民健保」，醫院的心態已經變成鼓勵大家多多使用醫療服務。未來如果有了「全民長照保險」，老人機構是不是也會鼓勵大家多多來住老人機構呢？這種「賺全民健保的錢」，穩賺不賠的生意，誰不搶著做？則未來全民健保、全民長保可能會形同業者的提款機，兩個保險的財務負擔都將更加不可想像。這樣沉重的財務負擔放在快速少子化的台灣年輕世代身上，公平嗎？

「長照上路」：馬總統的兌現壓力

　　為什麼政府要積極幫助財團資金進場投資長照服務？原因是一張競選支票。馬總統2008年競選總統時，承諾會於任內「讓長照保險上路」。但第一任結束，長照政策毫無進展，我們並沒有看到政府認真建立台灣的公共長期照顧服務。進入總統第二任，政府動作快馬加鞭，但卻是把長照推向營利化的動作加速。

　　當馬總統急於兌現政見，但長照服務成長緩慢，怎麼辦？馬政府提出的解藥是開放讓財團進場投資與經營長照。

　　因此我在這裡提醒，請大家把服貿在「非金融服務」與「金融服務」的台灣開放項目，放在一起同時檢驗。並特別去留意那些從金融業到服務業，一路開放，讓服務業成為金融業垂直整合的「營利標的」與「投資標的」的項目。「老人福利機構」就是這樣的一個例子。我們還要檢驗政府是如何幫金融業打通任督二脈，方便金融業將社福整盤通吃。

　　服貿在「金融服務」的台灣開放項目，放在「特定承諾表」（市場開放清單）第26頁，包括開放「保險」、「銀行」、「證券」等來台設立機構、參股（評等或投資）、以及放寬投資限額。大陸金融業與服務業會怎樣連手搶進「老人長照」呢？

台灣長照：政府退場，金融進場

　　我國對於金融業投資社會福利事業的相關規範是什麼？這要從2012年說起。2012年開始，行政院密集召開多次跨部會會議，定調長照要逐步營利化。政府決定採取「平行機制」：一方面讓現有（非營利）「財團法人」繼續經營長照服務，另一方面政府決定修改相關法規命令，首次開放讓（營利／私人）「公司法人」參與長期照顧服務業，以便放寬保險業的大筆游資能夠投資老人長期照顧機構。

第一個黑箱：財團進軍長照 

　　讓財團資金能大舉進入社會福利的關鍵「黑箱」事件，是2012年保險相關法規命令的修定。金管會於2012年12月28日突然偷偷修訂了一項法規命令，「保險業資金辦理專案運用公共及社會福利事業投資管理辦法」，並正式依行政程序法開始預告，7日後即自動生效。該條文修正要點有三：

 1.  新增「社會福利事業」為保險業投資項目，且保險業之投資額最高可達被投資之「社福事業」資本額之35%，為保險業投資其他項目資本額上限（最高10%）之3.5倍。

2.      明訂保險業投資之社福事業，可發行証券化商品。

3.      保險業投資社福事業，總共可佔被投資對象「資本額35%」加上「證券化商品10%」。

保險資金投資法規修正產生的影響

1.    讓保險業有權插手且主控社福事業。違反「老人福利法」第37條「老人福利機構不得兼營營利行為」的立法精神，背離照顧公共化的精神。

2.    商業保險資金運用之職責，在於產生利得、回饋金主。此次修正條文正是迎合此性質，以方便保險業利用社福事業營利。

3.    營利邏輯導致進一步允許社福事業發行証券，明目張膽、正正式式將社會福利服務商品化。

4.    長照是勞力密集、愛心密集、耐心密集之服務，而且我國至今尚未建立長照制度，相關規格尚在訂定與發展中，遽然引進商業保險資金，以營利為出發點主控長照事業，必然導致種種負面效應：包括

(1) 營利長照公司遵行市場法則，在商言商，政府要如何管理與定價？如果營利長照公司僅提供昂貴商品，社會普遍負擔不起長照服務，恐將引發「長照海嘯」，造成眾多老人最後被家庭遺棄。

(2) 長照是勞力密集業，營利長照公司的高利潤將從何而來？是靠剝削（女性）員工及入住老人嗎？

 (3) 營利長照公司非常有可能會設定以有錢人為服務對象，提供高價位服務。當有錢人自費買到了優質長照服務，則可能不願再加入公共長照保險，導致台灣永無機會建立妥善的公共長照制度。

　　從此項保險投資法規的重大修改可見，保險業500億游資想將台灣的長照服務垂直整合，從賣保險、到賣服務、再一路包辦到賣「長照概念股」。針對此社會福利商品化的危險走向，民間團體快速在2013年1月9日召開「政府見利忘義，長照鋌而走『險』」記者會，抗議行政院、金管會不顧人民權益，偷渡保險業財團進入長照。抗議團體包括婦女新知基金會、普及照顧政策聯盟、老人福利推動

聯盟、台灣女人連線、中華民國家庭照顧者關懷總會、台灣勞工陣線，以及長期關心台灣長照發展的立法委員林世嘉委員、尤美女委員、李應元委員等。但政府不理會社會抗議，該命令一字不改於2013年1月17日修正發布。

第二個黑箱：商業保險保費減稅

　　緊接著，為了讓「商業長照保險」的保單好賣，保險業者遊說政府減免賦稅，這是第二個「黑箱」事件。財政部於2013年1月公開表示，考慮修定「所得稅法」，除現行每年2.4萬元人身保險等保費列舉扣除額之外，將考慮把個人購買「商業長期看護險」之支出，新增為綜合所得稅之特別扣除額項目。此議一出，社會批評國家稅收會短少、貧富差距會擴大、而國家則會持續推卸辦理公共全民長期照顧保險之責。強烈的社會批評讓財政部打消此議，但暴露出政府替財團修法的黑箱本質。

第三個黑箱：老人福利開放營利

 　　除了讓保險游資投資長照服務，政府高層更於2013年6月初，公開表示未來將修正《老人福利法》，開放讓營利業者「經營」長照等社會福利機構。

第四個黑箱：服貿出賣長照

　　政府出賣長照的最後一個動作是2013年6月21日簽署「海峽兩岸服務貿易協議」，裡面竟然包括開放中資可來台合資設立養老院及身心障礙福利機構。

　　以上一連串的事件正說明，雖然政府在2010年就把「長期照顧服務法」送入立法院審議，好像要認真建立台灣的長期照顧制度，但真正攸關台灣長期照顧制度的每一項重要決策，政府幾乎都採黑箱作業，每一項決策結果的曝光皆引起社會極大的批評。因此是政府自己的黑箱手法摧毀了社會對政府的信任。